I hvilken utstrekning kan kommunale myndigheter regulerte bruken av kommunal grunn i kraft av sin eierrådighet?

Høyesterett kom torsdag 16. desember med en dom i en sak som berører kommunens eierrådighet (HR-2021-2510-A).

Formelt stod tvisten mellom Trondheim kommune og Ryde Technology AS («Ryde»). I kraft av å være grunneier vedtok Trondheim kommune en ordning der kun tre utvalgte aktører skulle ha adgang til å leie ut el-sparkesykler på kommunens grunn. Det ble gjennomført en anbudskonkurranse der tre aktører ble valgt ut. En aktør som ikke innga tilbud, fortsatte likevel å utplassere og omplassere el-sparkesykler fordi den mente kommunen ikke i kraft av sin eierrådighet kunne forby slik virksomhet.

Spørsmålet for Høyesterett var om det kommunale vedtaket krevde hjemmel i lov etter Grunnloven § 113 eller om det var tilstrekkelig forankret i kommunens eierrådighet.

Høyesteretts flertall på fire dommere kom, i likhet med de tidligere instanser, til at kommunens vedtak krever lovhjemmel.

Flertallet behandler først hvilke disposisjoner som kan forankres i eierrådigheten, før det vurderes hva som kan anses som offentlig myndighetsutøvelse som krever lovhjemmel.

Innledningsvis slår Høyesterett fast utgangspunktet om at kommunen har samme rettslige og faktiske rådighet over sine eiendommer som andre grunneiere, men at forvaltningen kan være bundet av visse offentligrettslige skranker, også ved utøvelse av sin privatrettslige autonomi. De offentligrettslige skrankene knytter seg både til saksbehandlingen og materielle – innholdsmessige – begrensninger. I hvilken grad forvaltningsrettslige regler gjør seg gjeldende, vil variere fra saksområde til saksområde.

Etter en gjennomgang av rettskildene konkluderer Høyesterett med at jo større likhet det er med vanlig forvaltning, desto større grunn er det til å la offentligrettslige regler få anvendelse i tillegg til de privatrettslige, herunder kravet om lovhjemmel. Særlig vil det være tilfelle når reguleringen virker inngripende og skal ivareta politiske eller samfunnsmessige hensyn. Videre fastslås det at særlige begrensninger gjelder på grunn som er beregnet til allmenn bruk, som eksempelvis veier og torg, og at eierrådigheten i dette hensende ikke gir grunnlag for å gripe inn mot aktivitet som utøves med hjemmel i lov.

For vurderingen av om et vedtak må anses som offentlig myndighetsutøvelse og derav krever lovhjemmel, fremholder Høyesterett at flere forhold står sentralt. I kjernen av begrepet ligger forbud og tillatelser og andre disposisjoner som har en klar offentligrettslig karakter. Av betydning er også formålet med tiltaket og hvorvidt det er tale om et ensidig pålegg eller gjensidige ytelser.

Vedtaket inneholdt et dominerende forbudselement for Ryde og øvrige aktører enn de tre selskapene som fikk tillatelse. Forbudet kombinert med en ordning der kommunen kan gi tillatelser etter nærmere retningslinjer lå, etter flertallet syn, i kjernen av det som typisk anses som offentlig myndighetsutøvelse. Videre gjaldt forbudet på offentlige veger og tilknyttede arealer som allmennheten benytter til ferdsel. Flertallet fant at selv om Ryde ikke selv benytter seg av el-sparkesyklene til ferdsel, legger virksomheten til rette for allmennhetens utøvelse av sin rett til å ferdes på kommunale veier ved hjelp av et etterspurt fremkomstmiddel. Begrensinger i utleievirksomheten påvirker følgelig befolkningens mulighet til å gjøre bruk av sin ferdselsrett.

Flertallet fant videre at når formålet er å regulere atferd av mer vidtrekkende betydning for aktuelle næringsutøvere, vil det trekke i retning av at lovhjemmel er nødvendig. Det ble imidlertid fremholdt at det ikke har betydning at vedtaket har som formålet å ivareta fellesskapets interesser. Selv om et slikt formål typisk vil skille seg fra formålet til private grunneiere, indikerer ikke det i seg selv at det dreier seg om offentlig myndighetsutøvelse.

Dommen illustrerer at kommunenes adgang til å regulere kommunal grunn er underlagt begrensninger, herunder krav om lovhjemmel, når vedtaket er uttrykk for offentlig myndighetsutøvelse. Når et vedtak er å anse som offentlig myndighetsutøvelse beror blant annet på type vedtak, samfunnsområdet og vedtakets formål.